关于新形势下加强区、县城投公司投融资建设的思考和建议

2013年第2期    作者:倪新建    阅读(5463)

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1992年，上海市城投公司的成立拉开了城投类公司参与城市建设的序幕。1994年分税制改革，更是催生了重庆模式和武汉模式等各具特色的城建投融资模式，城市建设告别了单纯的政府行为，逐步形成了“政府引导，社会参与，公司管理，市场运作”的投融资体制。2009年，为应对国际金融危机，各地城投公司在拉动内需方面的作用得到强化。在这一轮扩张的过程中，伴随着四万亿资金的投放，各级地方政府设立了数量众多的城投类的政府融资平台，并出现平台基层化现象。截至2010年底，各级融资平台负债余额为：省级融资平台8826.67亿元、市级26845.75亿元、县级14038.26亿元，分别占17.76%、54%和28.24%。而随着中央政府、监管部门出台一系列清理、规范政策和措施之后，2010年迄今，各地城投公司接受多轮检查和整改，尤其是区、县融资平台更是首当其冲，由于受到规模、资质、资源和政策等多种因素的制约，使融资工作陷入停顿和僵局，公司的存续和发展面临新的困难和挑战。近期，随着中央提出城镇化的战略决策，城投公司迎来了新的机遇期。本文将从区、县城投公司融资面临的主要问题入手，对完善新形势下融资机制的策略、保障措施和具体措施进行分析。

一、区、县级城投公司融资存在的主要问题

现阶段城投公司经营运作的主要矛盾是尚没有建立起合理有效的偿债机制，“资源变资金，资金变资产、资产变资本、资本再投入”的良性“融资-建设-还贷”循环体系有待进一步完善。

由于各地城市化进程的快速推进，城市建设的投资需求十分迫切，而且随着新一轮城镇化开发提上议事日程，这种高强度投资的趋势还会持续较长一段时间。而现存投融资体制的缺陷对城投公司后续融资再投入的影响已经显现。

1．项目建设周期长，资金回报低

一方面，城投公司投资的很多项目都是建设周期长、无收益来源的公益性项目，而且存在期限错配等信贷风险，用短期资金建设长期项目，易造成资金出现断层，危及公司的正常运作。

2．融资渠道狭窄，资产负债水平居高不下

很多城投公司尚未形成也无法形成多种融资方式并举的机制。目前城市建设资金缺口基本通过向银行贷款解决。一旦国家宏观经济政策和金融政策进行收缩性调整，“供血”渠道受阻，这种单一的融资渠道、单一的融资模式，就可能导致城市建设资金融资来源困难，最终可能转化为政府风险和财政风险。另一方面，城投公司的资产主要是公益性的城市基础设施，资产盈利能力较差，而这些资产恰恰又是城建融资的载体，承担着较大的债务。由于公司“造血”功能不足，没有稳定的收入来源，自身并不完全具备偿债能力，投资、借款的压力大，偿债的来源少，城投公司资产负债率越来越高，债务偿还得不到保障。因此，继续靠单一的银行融资不但难以满足日益增长的建设资金的需要，而且城投公司的可持续发展也受到严重的威胁。

3．项目建设仍延用计划经济的管理模式

有些地方政府还无法摆脱计划经济的管理模式，表现为：政府直接参与经济活动，重建设、轻经营，重形象、轻管理，导致作为投资主体的城投公司地位弱化，自身管理不规范、市场化程度低，举债与建设相分离，有空心化发展趋势，而实际用款单位资金使用效益较差，没有形成可以进行资本流动的循环投资的体制，阻碍了城投公司市场化的培育和发展。

4．城建基础设施建设多头融资，阻碍了城投公司建立多元化融资体制的进程

由于相当多的地方政府仍按计划经济模式直接参与城市经营活动，为调动所谓的各方积极性，多方筹措资金，往往把城建基础设施工程交给多个部门负责，从长远看，它所带来的资金分散、人员分散、管理分散并不利于城投公司开展资本化运作、吸纳民间资金、盘活存量、内外举债等多元化融资的尝试。

二、完善区、县级城投公司融资机制的策略和保障措施

为进一步建立健全良性偿债长效机制，就必须在进一步明确城投公司职能的前提下，抓住机遇，按照“城市建设的投融资主体、城建重大项目的建设主体和城市资产的运营管理主体”的定位加快转型。

（一）明确城投公司新形势下的职能

一是履行为政府建设项目筹资职能。通过创新融资手段，采用BT、BOT，债券、信托、中期票据等方式开拓新的融资渠道，筹措建设资金。二是履行政府投资导向职能。按照政府的要求履行好基础设施项目投资的引导作用，在逐利资本不愿意进入的民生领域发挥作用。三是履行国有资产的保值增值职能。对授权经营管理的企业通过实施以“全面预算”为核心的财务管理模式，夯实基础性工作，提高财务信息的透明度，提升各企业的整体信用等级，把好预算管理关、资产营运关、财务监督关、收益收缴关，实现国有资产的保值增值。

（二）明确转型方向

城投公司未来的方向应朝着“资金融通平台、产业整合平台和资本运作平台”发展，把握城市化和产业升级的契机，主动参与城市基础设施的投资建设和运行管理，促进城市资源与资本的有机结合，成为持续发展的城市运营商。

（三）保障措施

1．按照适度举债的原则，建立城建资金的风险监测与债务预警机制

政府有关部门有必要根据历年经济发展数据预测和分析未来当地城建发展趋势，制定城市建设投资项目规划，研究城建投入占当年财政收入的比例，城投公司在此基础上按照“量入为出”的原则制定承担可行性债务的量化警戒线和融资计划，避免过度举债的系统性风险。

2．集中有限财力，对城投公司给予资金扶持，催生放大效应

（1）明确预算内城市基础设施资金来源。年度预算内应明确城建资金的计划安排，并给予必要的政策倾斜，城建资金的增幅应与财政收入的增幅持平或略高。

（2）归集财政城建资金、各部门争取的城建资金，统一注入城投公司，以其作为城建资金的“总蓄水池”和“总账户”，统一运作，将建设资金的小积聚集中为大积聚，用集中起来的资金作为资本金杠杆，提升融资能力，并有效建立“大城建”的建设格局，避免多头举债的局面，切实降低商务成本。

3．加强分工合作，进一步理顺公司与政府相关管理部门的关系

要加强交流、沟通，积极争取政府相关管理部门的支持和帮助，推动建立良好的外部监管环境，建立高效的工作协调机制。要正确处理好“行业管理”与“资产管理”之间的关系，企业在经营范围内自主经营，行业管理部门侧重于企业外部环境的规范、宏观调控政策的优化细化、产业政策的制定（包括产业方向的引导、公益服务性企业的扶持）等，形成良性互动的局面，各司其职，各负其责，促进城投公司及下属企业和谐发展。

三、区、县级城投公司加强融资机制建设的主要举措

要搭建具有较高信用等级、较强融资能力，能够支撑自身承建重大项目以及企业发展需求的投融资平台，使城投公司在今后若干年内保持高效、持久的融资功能，就必须切实解决“风险、现金流、盈利”三大问题，以城市资源开发为基础，注入并培育有相当规模、产权清晰的优质资产，将公益事业和经营性项目有机结合，进而增强造血机能和偿债能力，形成充裕的现金流，使融资、建设、经营、偿债形成良性循环，从而建立起有效、持久的“风险可控，现金流充沛，有一定盈利能力”的偿债机制。

（一）根据建设项目的不同属性探索采取不同类型的投融资模式

应大力发展“政府引导、财政支持、企业主体、社会参与、市场运作”的复合型投融资机制，按照非经营性、准经营性、经营性的不同性质属性来决定城建项目的投融资模式。对无收费机制、无资金流入的非经营性项目，如敞开式道路、城市绿化等，应主要由财政资金予以保障，并通过城投公司行使投资职能。对有一定收费机制和资金流入的准经营性项目，如污水处理、垃圾处置等，应以政策为依托、以财政资金为杠杆，不足部分由城投公司筹集运作；对保障房、老城改造等经营性项目的建设，可由城投公司作为项目发起人，吸引多元投资，通过运营自求平衡

（二）建立并完善城建偿债机制，促进城投公司可持续发展

作为市场主体的城投公司必须要有与偿债相匹配的经营性现金流，必须要有建立在政府信用基础上的企业信用，并努力寻求政府信用与企业信用的最佳平衡点，才能更好地服务于政府的政策意图，体现政府意志，围绕政府关心的热点难点打通融资渠道，支持不断增长的城市基础设施建设需求。因此，进一步整合城市资源、提高城市资源经营效益，注入经营性资产、提高经营性资产比例，确保资产质量，对进一步做强城投公司具有十分重要的意义。

1．注入并盘活存量资产，用经营城市的理念筹集城建资金。在政府的支持、授权下，挖掘、整合可利用、可经营的城市公共资源，把城市的有形资产和无形资产（如置换的机关事业单位旧办公用房，城市垃圾处理、污水处理的特许经营权，路桥广告冠名权等）通过市场运作，实现资源优化配置和高效使用，不仅可以增强城投公司的造血机能，缓解城建资金不足这一难题，还可以提高城建资产的运营效率，确保城市资源增值，回收城建资金并反哺于城市项目建设，实现“投资-回收-再投资”的良性循环，促进城市基础设施建设的可持续发展。

2．有效利用存量土地资源，使土地运作与项目运作相结合，实现土地的变现与增值，达到城市资产价值的最大化。应允许城投公司按照政府规划参与所投资的基础设施项目周边土地的初级开发，实施土地整理，实现项目运作与土地运作相结合，以土地增值收益作为未来偿债的渠道之一。把握政府投资建设重大基础设施带动土地空间增值收益的发展机遇，最大限度发挥土地资源的经济效益，进一步增强政府性融资基础，提高偿债能力。

（三）创造条件，积极培育经营性项目，推动城投公司向产业经营实体型转型

要坚持资源优化配置原则，通过重组整合，将性质类同、分属不同条块的水务、垃圾处理厂等国有企业的资产、人才等资源实行优化组合后注入城投公司，逐步推行“一个口子进，一个池子蓄，一个龙头放”的资金管理体系，实现集约化管理，最大限度地降低成本，避免资金沉淀，实现有限资金的效用最大化，最大限度地保障重点工程、民生工程的资金需求

同时，支持并推动城投公司参与经营性资产的开发和建设，逐步增强公司的盈利能力，为城市建设和发展注入新的资金活力。

结束语：当前，城投公司面临着新的发展机遇。中央提出了加快城镇化进程的战略决策，这无疑为城投公司发展带来了新的动力和活力。城投公司要牢牢把握此次城镇化的契机，创新投融资理念，改变单一的银行融资，积极探索债券、中期票据、资产证券化等融资方式，充分发挥公司在城建领域的影响力、控制力和带动力，促进城市资源与资本的有机结合，实现城投资产的可持续发展运营。

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