市级建设财力项目审计的探讨

2012年第6期    作者:朱静芬    阅读(5648)

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上海市市级建设财力是指市级财政预算内基本建设支出。市级建设财力投资根据项目性质和调控需要，可分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、贴息等方式。为了进一步规范政府投资行为，加强市级建设财力项目管理，本市发布了《上海市市级建设财力项目管理暂行办法》。随后，2010年，市政府办公厅转发《上海市市级建设财力项目储备库管理暂行办法》等4个暂行办法。其中《上海市市级建设财力项目储备库管理暂行办法》由市发改委制订、《上海市市级建设财力项目财务监理管理暂行办法》由市财政局制订、《上海市市级建设财力项目工程监理管理暂行办法》由市建交委制订、《上海市市级建设财力项目审计监督暂行办法》由市审计局制订。与注册会计师行业密切相关的是市财政局和市审计局制订的2个文件。

一、市级建设财力项目的财务监理制

根据《上海市市级建设财力项目财务监理管理暂行办法》规定，市级建设财力项目财务监理制是指市财政局会同项目主管部门、项目单位通过招标等竞争方式，选择专业化的社会中介机构（简称“财务监理”），依照法律、法规、规章等相关规定，对市级建设财力项目进行全过程的资金监控、财务管理、投资控制和绩效评价工作。

（一）CPA在财务监理工作中的职责

财务监理主要负责市级建设财力项目自可行性研究报告获批复后至通过政府审计及竣工财务决算期间、全过程的资金监控、财务管理、投资控制（含工程价款结算审核）及绩效评价工作。财务监理机构的主体可以是造价咨询公司、会计师事务所、以及由造价咨询公司和会计师事务所组成的联合体。文件第4条特别提到：上海市注册会计师协会和上海市建设工程咨询行业协会按照各自职能，对财务监理机构进行自律管理和监督。那么让我们来看一下广大CPA在履行财务监理职责时，需要做好哪些工作。同时，市注协需要监管哪些内容。

按照《上海市市级建设财力项目管理暂行办法》规定，项目（法人）单位要按照基本建设财务管理的规定，建立完善的建设财务制度，设置基本建设账户，实行单独建账、单独核算，加强建设资金使用和管理。属于政府采购目录内的货物、工程、服务等，应当申请办理政府采购。不得擅自提高建设标准、扩大建设规模、改变建设方案。因此，CPA在履行财务监理职责时，需要做好以下工作：

1．做好全过程的资金监控工作

资金监控工作主要包括协助项目单位编制年度、月度资金用款计划予以审核，同时出具书面意见；协助项目单位对建设资金进行专户管理，督促项目单位按规定用途使用建设资金；审核各类费用的支出，确保各项开支符合国家有关规定；审核工程预付款、进度款、预留款、工程变更签证等工程用款，并出具书面意见。防止出现挤占、挪用、滞留资金，避免建设资金流失或占用。

2．做好全过程的财务管理工作

财务管理工作主要包括全过程参与指导基建会计核算，协助项目单位制定相关的财务制度、规定；协助项目单位正确设置会计科目，指导项目单位规范财务核算方法，参与并审核各类财务报表的编制；审定项目的总预算以及分年度的基建支出预算；核对项目的月度支出，每季度提交投资执行情况分析报告、每年提交年度完成投资分析报告。项目全部完成后，审查全部费用，审核项目总造价，对照项目实际造价与总概算进行分析，向项目单位提供总结算审核报告；协助项目单位对项目建设过程中物资采购、保管、领用三个环节的管理及财务核算；协助项目单位正确编制工程竣工决算，协助通过政府审计及竣工财务决算审批。

3．做好绩效评价工作

绩效评价工作主要包括协助项目主管部门及项目单位对项目建设后的经济、政治、社会、生态等效益实施客观公正的绩效评价,就评价结果出具书面绩效评价报告，及时提供给市财政局。

（二）财务监理的考核和监督

财务监理机构应当严格按照国家的有关法律、法规及项目可行性研究报告、初步设计等，遵循合法性、公正性和客观性的原则，开展财务监理工作，并承担相应的审查责任和法律责任。

1．财务监理监督和考核的部门分工

市重大项目稽察办、市财政局、项目主管部门、项目单位、上海市注册会计师协会和上海市建设工程咨询行业协会在各自职责范围内对财务监理进行监督或考核。

市重大项目稽察办根据《上海市政府投资项目稽察暂行办法》，负责市级建设财力重点项目建设的全过程稽察，并按照相关规定作出稽察处理。对市级建设财力超投资项目，稽察后方可调整投资概算及实施方案。

市财政局是市级建设财力项目实施财务监理制的职能主管部门，负责管理财务监理机构的委托、监督、指导和考核等工作。

项目主管部门（包括行政主管部门、市级政府性投资机构、国资授权控股集团公司等）负责协助市财政局开展对财务监理机构的委托、监督、指导和考核等工作。

项目单位负责配合财务监理机构开展工作，有权向财务监理提出合理的工作建议和要求，参与对财务监理机构的考核。

上海市注册会计师协会和上海市建设工程咨询行业协会按照各自职能，对财务监理机构进行自律管理和监督。

2．财务监理工作质量考核

财务监理工作质量考核由市财政局会同项目主管部门、项目单位等机构，考核方式采取年度考核与末次考核相结合的方式进行。即每年定期对财务监理工作质量进行一次考评，在项目通过审计和竣工财务决算批复并完成绩效评价工作后进行末次考评。

考核内容包括财务监理的工作态度、资料管理完整性、人员到位情况、“三算”审核的完善及偏差程度、资金财务监控准确性、投资控制情况、财务监理报告及时性和真实性、重大事项预警机制、绩效评价工作质量等方面。

财务监理合同中应明确上述考核方式和考核内容，并明确当财务监理不履行合同义务或者履行义务不符合约定时，财务监理应当承担违约金、赔偿损失，相应的违约金、赔偿款由市财政局从应付监理费中扣除。

二、市级建设财力项目的预算执行情况和决算的审计监督

市审计局依法对市级建设财力项目的预算执行情况和决算进行审计监督，可以将其审计管辖范围内的市级财力建设项目授权区（县）审计局审计。市级建设财力项目未经竣工决算审计，有关部门不予批准财务决算和办理固定资产移交。

（一）审计监督的开展形式

1．在安排市级建设财力项目审计时，明确建设单位（含项目法人）为被审计单位，必要时可依照法定程序对与建设项目直接有关的设计、施工、供货等单位取得建设项目资金的真实性、合法性进行调查。

2．对财政性资金投入较大、建设周期较长或者关系国计民生的市级建设财力项目，根据项目建设所处阶段和具体进度，对其前期准备、建设实施、竣工投产进行分阶段、全过程的跟踪审计，对相关事项的真实、合法和效益情况进行审计监督。

3．根据需要可以对市级建设财力项目专项建设资金的征集、管理和使用情况，以及与建设项目有关的重要事项进行专项审计或者专项审计调查。

4．在市级建设财力项目审计过程中，可以委托社会中介机构或聘请专业人员参加审计工作。但参加该项目财务监理、工程审价的中介机构和人员，原则上不得参与该项目的审计工作。

（1）对使用市级建设财力5000万元及以上项目的预算执行情况和决算，由市审计局根据年度审计项目计划组织审计。市审计局根据需要，可将部分审计事项采取招标等竞争方式委托给社会中介机构审计或聘请相关专业人员参与审计工作。市审计局对委托的社会中介机构和聘请的专业人员进行指导和监督，并对审计结果的真实性、合法性负责。

（2）对使用市级建设财力5000万元以下项目的预算执行情况和决算，原则上由市审计局会同市发展改革委、市财政局等部门通过招标等竞争方式，联合委托社会中介机构审计。市审计局会同有关部门对社会中介机构进行业务培训和指导，对审计质量进行监督和检查。对涉及国家安全、保密以及其他特定事项的使用市级建设财力5000万元以下的项目，市审计局依据《中华人民共和国审计法》的要求，也可直接组织审计。

（二）预算执行和决算审计内容与流程

受委托的社会中介机构或聘请的专业人员应根据市审计局制定的审计工作方案或审计实施方案等要求，对市级建设财力项目开展预算执行和决算审计工作。审计应当关注下列事项：　　

1．建设程序执行情况；

2．项目法人、资本金、招标投标、合同、监理等建设管理法规制度执行情况；

3．与项目建设相关的内部控制制度建立和执行情况； 

4．项目概（预）算编制、审批、调整、执行的情况；

5．项目资金来源和到位情况；

6．征地、拆迁费用支出情况；

7．建筑安装工程投资、设备投资、待摊投资、其他投资、转出投资、待核销投资、尾工工程投资、结余资金情况；

8．项目所需设备、材料采购和管理情况；

9．编制竣工工程概况表、竣工财务决算表、交付使用资产总表和明细表情况；

10．项目债权债务情况；

11．项目各种税费计提和缴纳情况；

12．勘察、设计、环境影响评价、施工和监理等单位资质的真实和合法情况，以及工程质量管理情况；

13．经济、社会、环保等投资效益情况；

14．法律、法规、规章规定需要审计的其他事项。

审计过程中，要重点关注市级建设财力项目工程结算中是否据实计算工程价款，是否市级建设财力是否专款专用，是否存在改变市级建设财力项目资金用途，转移、侵占、挪用、拆借、滞留财政性建设资金的情况，是否利用市级建设财力项目资金进行经营活动。如果发现严重违法、违规问题的，应当及时向市审计局、市发展改革委、市财政局及其他有关主管部门报告。审计项目结束后，应按照《基本建设财务管理规定》等法律法规的要求，对审计发现的问题提出处理处罚的建议。征求项目建设单位的意见后，及时出具正式审计报告，报送市审计局、市发展改革委、市财政局等部门。

审计人员应当依法保守国家秘密和被审计单位的商业秘密。审计人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

社会中介机构在市级建设财力项目审计中出具虚假报告，隐瞒审计中发现的违法、违规问题的，由有关部门视情况给予劝诫、取消委托资格或限制其承担政府投资项目的审计任务，并依法给予相应处罚。

（三）审计中发现的常见问题

1．建设资金的来源及到位方面。资金的来源不合规，项目资本金未及时到位或不足额到位，配套资金未落实或不及时或不按比例到位。

2．资金管理和使用方面。以各种方式抽逃项目资本金（主要发生在经营性项目）；国债专项资金未专户存储、单项核算；挤占、挪用、截留、滞留建设项目资金。

3．建设程序方面。主要是建设程序不合法、不合规或不完整。项目审批手续不齐全；项目审批程序倒置、越权审批、肢解项目分批上报逃避审批；项目边勘察、边设计、边施工；边审批、边设计、边建设；先开工，后申领《施工许可证》；项目开工未取得《施工许可证》。

4．概算执行及投资控制方面。未经批准，自行变更设计，扩大建设规模；任意变更设计，未作工程量及造价增减分析，造成投资失控，突破总概算；擅自提高建设标准，造成超概算；超规模，超批准建筑面积和用地面积，造成差概算；原概算漏项或擅自增加概算外项目。

5．合同执行方面。服务咨询单位履行合同（服务）不到位，造成项目成本增加；服务性单位取费标准不合规；超合同付款造成损失；滞后付款造成工期延误；未按规定预留5%质量保证金或预留比例不够；支付合同进度款未按合同约定抵扣预付款。

6．承发包方面。未按招投标文件的内容或中标金额签订合同；以补充协议的形式更改原合同；合同条款约定不严谨，造成成本增加；总包单位违规转包、建设单位将已招标的项目再进行指定分包；将工程勘察、设计、施工发包给不具备条件的单位；低资质、无资质的施工企业、个人借用有资质的施工企业的资质证书、营业执照承包工程。

7．招投标方面。没按规定进行公开招投标或采取邀请招标；未在规定的媒介发布招标公告；部分工程项目、设备未进行招投标；应招标的项目化整为零，规避不招标；达到规定规模应招标的勘测、设计、监理以及大宗通用设备、材料和附属工程不进行招标；未到建设管理部门备案自行发包；项目实行总承包招标时，未包括在总承包范围内的货物或以暂估价形式包括在总承包范围内的货物达到规定规模的不按规定招标。

8．内部管理方面。建设单位或代建单位内控制度不健全，包括项目管理人员岗位设置、各项内控管理审批制度等；因内控制度不健全造成管理混乱、工作效率低、相关备查资料缺失等问题；概算编制不合理，造成概算执行不到位或超概算；材料采购、价款支付控制制度不健全，造成项目建设成本增加；竣工决算控制制度不健全、编制不规范；财务监理机构职责履行不到位。

9．工程结算方面。多计待摊投资（如将摊派、捐赠的费用，超支的福利费，超支的业务招待费，超标的人员津贴费计入待摊投资；超支的管理费列待摊投资或计提建设单位管理费）；虚列尾工工程项目或金额；将主管部门购置的固定资产、办公用设备等计入建设成本；项目建设期间的存款利息收入未冲减项目成本；经营性项目在建设期间的财政贴息资金未冲减工程成本；试运行期结束以后的长期借款利息费用计入工程建设成本；结余资金用于其他非生产建设工程或其他支出；多计工程量、多计材料价差、多计误工补偿等造成多计工程结算。重点抽审设计变更、签证、合同条款与结算原则的一致性。

作者单位：上海市委宣传部审计室