注册会计师对政府基础设施项目经营权转让经济行为的预测探析

2012年第6期    作者:张晓庆    阅读(4995)

【来源:《上海注册会计师》 查看本期目录】

近年来，国家对原有的投资体制进行了一系列改革，打破了传统经济体制下高度集中的投资管理模式，初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局。《国务院关于投资体制改革的决定》提出，要积极引入市场机制，充分发挥政府投资的效益。各级政府要创造条件，利用特许经营、投资补助等多种方式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设。我国各级政府从加强资本运营入手，对新的经营模式实施了一系列有意义的尝试。政府有意向拟将基础设施经营权转让，如公路、桥梁、管道、医院、飞机场、用水输送设施、污水处理设施、能源供应和电信网络等采用经营权转让方式经营。一方面为盘活城市基础设施存量资产，以发挥其最大的社会和经济效益；另一方面，能及时筹集城市基础实施建设所需资金，开辟经营城市基础设施建设新途径。随着经营权融资方式的日臻成熟,它将成为公共基础设施建设资金不可或缺的重要支撑。为此，政府相关部门作为项目调研牵头单位，将委托会计师事务所对项目现行的财务状况和运行成本进行核实，并预测经营权转让后的运行服务费及经营权转让价值估算，其中转让后的运行服务费由政府支付受让方。

一、项目预测的特殊性

1．原项目单位一般为事业单位编制，按事业单位会计制度进行财务核算，账务反映历史的运行成本主要为实际发生的支出，投资形成的固定资产不计提折旧而直接列支事业支出，因此在核实分析现运行成本时需要注册会计师按企业会计制度进行大量的调整还原，调整已直接列支的固定资产，将固定资产分类分期折旧等。

2．对未来经营权转让成功后的运行服务费预测分析、经营权价值估算，要求注册会计师除具备会计、审计、税务及财务管理知识外，还需具备一定的法律、投资、咨询、评估及风险管理方面的专业知识，需要进行大量调查研究，具有丰富的实践经验和敏锐的专业判断能力。

3．由于项目预测为政府决策提供服务，对预测前瞻性和准确性提出更高要求。

4．项目在服务对象、服务目的都突破了传统的注册会计师业务领域，在预测环节运用BOT、TOT等经营模式的概念，凸显项目的新颖。

二、项目预测的主要方法

除在项目工作过程中所采用的编制工作计划，向项目单位询问调查了解、审核相关历史资料、与管理层充分沟通等通用的预测程序方法外，重点要在现行成本分析、未来运行服务费预测、经营权价值估算等环节进行测算分析。

（一）现行成本分析

主要针对原项目运行单位实际运行情况和实际采用的财务核算特点，首先将其按事业单位会计制度核算的事业支出转换为按企业会计准则，充分考虑运行中固定资产价值分期折旧的实际成本，然后分步骤分阶段进行计算分析。

如：某污水处理厂现行成本分析主要步骤包括：

1．城市污水经初步处理生成二级水→计算二级水成本；

2．二级水进一步分层处理生成三级水→计算三级水成本；

3．三级水向城市河道供应生态补给用水→计算送水费用；

4．三级水深度处理加工生成中水→计算中水成本和收益。

通过分步骤分阶段进行计算分析，得出现运行成本结果。主要数据包括政府投资总额、政府拨付运行费、处理二级水总成本（含折旧）、处理三级水增加成本（含折旧）、向城市河道供水增加成本（含折旧）等数据。

（二）对经营权转让后未来运行服务费的测算

对经营权转让后未来运行服务费的测算，目的是对所建造基础设施开始经营后提供服务对象的收费标准进行确定。应在历史成本分析或同行业成本分析的基础上考虑未来多种因素进行测算。该环节涉及的前提条件主要有：经营权转让合同的固定总期限；政府按照项目设计规模(而不是按实际处理量)按时支付服务费；转让资金一次性还是分次交给政府。所有数据在符合前提条件下，通过市场调查、行业比较、历史数据分析等形成。

仍以TOT模式下某污水处理厂为例，政府将其已建好的污水处理厂按一定价格一定期限的经营权转让给某运营企业后，在运营期间每处理lt污水政府应支付给运营商的费用(Rtot)即污水处理服务费。该服务费包括企业购买和运营污水处理厂的成本(Cpo)及运营利润(Pop)。该环节涉及前提条件主要有： TOT合同的总期限为30年；假设政府按照污水处理厂设计规模按时支付服务费；假设购买污水处理厂的资金一次性在运营第一年初全额交给政府，其中30％由投资商承担，70％为银行长期贷款。具体分析计算如下：

1．运营污水处理厂的成本(Cpo)计算

Cpo主要包括：动力费用C1、药剂费C2、职工薪酬C3、修与日常维护费C4、污泥处理费C5、管理费C6 、税费C7、财务费用C8、折旧费C9等。各项费用测算考虑污水厂日处理进水量、日生产水量、人员数量、吨处理用电和药剂费用等参数计算。根据财政部、国家税务总局《关于污水处理费有关增值税政策的通知》（财税[2001]97号）、国务院《关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》(国发[2000]36号)和财政部、国税总局《关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》（财税[2008]156号）相关规定，污水处理劳务免征增值税。《中华人民共和国企业所得税法》第二十七条第（三）项规定，“企业的下列所得，可以免征、减征企业所得税：从事符合条件的环境保护、节能节水项目的所得。”本次测算未考虑所得税，则：

Cpo= (C1+C2+C3+C4+C5+C6+C7+C8+C9)

2．运营利润Pop的计算

Pop是运营商每处理1t污水在扣除处理成本后的纯利润。根据《城市供水价格管理办法》第十一条规定，“供水企业合理盈利的平均水平应当是净资产利润率８－１０％。具体的利润水平由所在城市人民政府价格主管部门征求同级城市供水行政主管部门意见后，根据其不同的资金来源确定。（一）主要靠政府投资的，企业净资产利润率不得高于６％。（二）主要靠企业投资的，包括利用贷款、引用外资、发行债券或股票等方式筹资建设供水设施的供水价格，还贷期间净资产利润率不得高于１２％”。TOT模式下，投资商不承担建设期的风险，所以投资收益率应低于BOT模式下的投资收益率。本环节投资收益率确定为10%。运营利润Pop按投资商自有资金乘以投资收益率得出。

Pop=单位投资自有资金额×投资收益率

3．生产二级水污水处理服务费（Rtot）的计算

Rtot= Cop+Pop

（三）经营权转让项目价值估算

本环节主要通过估算项目的未来预期收益并将其折算成现值，进而确定经营权转让项目的价值。公式：V=∑FCF _t/(1+ R)^t

式中：    V：经营权转让项目价值

          FCF：年超额收益

          R：折现率        

t：收益年限序号

其中：

1．年超额收益（FCF）：超额收益是指使用该类资产的企业相对于国民经济总体而言超出其他行业的获利能力，以及企业在本行业中超出其他企业的获利能力。该参数可采用增减法、有无法及其他方法计算。 
　　增减法。在其他条件不变的情况下，以企业在正常运营经营权状况下的获利水平与企业丧失该项权利状况下的获利水平相比较，据此测算因使用特许经营权企业获取的超额收益。 
　　有无法。因经营权的存在，获授权企业可能独享基本经营额领域的利益；如取消该项特许，众多企业可能挤入分享市场，原企业经营收益因此让出一定份额。该份额即是测算其经营权资产超额收益的依据。如基本客运企业拥有基本公路客运的独家经营权，正常经营可能获取较高收益；假设政府放开该公路的客运业务，逐渐有多家客运企业参营，竞争的结果一方面将多余的经营力量挤出，另一方面原企业的收益水平很可能下降，最终形成新的市场均势。比较此两种情况，企业的超额收益能力不难得到。 
　　此外，还可以通过咨询、调查等多种手段对资产的收益能力进行估算。

2．折现率：考虑安全利率和风险调整因素确定，并参照同行业的收益状况确定。

3．收益年限：应参照中华人民共和国建设部第126号令《市政公用事业特许经营管理办法》第十二条规定，“特许经营期限应当根据行业特点、规模、经营方式等因素确定，最长不得超过30年”等有关法律规定和实际情况进行测算。

通过以上预测程序和方法达到预测目的，注册会计师最终将完成政府委托目标。作为注册会计师新拓展业务，对政府基础设施项目经营权转让经济行为的预测目前尚无准则规定，其中有关财务信息预测分析中涉及的了解项目单位情况、预测财务信息、预测假设、预测程序可参照《中国注册会计师其他鉴证业务准则第3111号——预测性财务信息的审核》有关规定执行。

作者单位：山西汇华会计师事务所