事业单位国有资产审计要点
2012年第2期 作者:朱静芬 阅读(6938)
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事业单位资产是国有资产的重要组成部分，但长期以来我们对国有资产的认识和运作往往侧重于国有企业经营性资产，而对事业单位资产关注不够，使得事业单位资产监管成为国有资产管理体制中十分薄弱的环节。近几年，我国不断地加大对事业单位国有资产的监管力度，事业单位国有资产管理工作已进入了一个崭新的阶段。本文试就事业单位国有资产审计谈几点认识与体会。
一、全面掌握事业单位国资管理的相关规定
2006年，《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号）正式出台。2010年6月，财政部制发《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》（财预〔2010〕88号），规定地方各级财政部门要按照国务院规定，自
根据这些文件的精神，本市陆续出台了《上海市市级事业单位国有资产管理暂行办法》（沪财教〔2010〕76号）、《上海市市级事业单位国有资产使用管理暂行办法》（沪财教〔2011〕43号）、《上海市市级事业单位国有资产处置管理暂行办法》（沪财教〔2011〕44号）、《上海市财政局关于将预算外收入纳入预算管理工作的通知》（沪财预〔2010〕116号）、《上海市财政局关于将预算外收入纳入预算管理后有关会计核算的通知》（沪财库[2011]16号）、《市级行政事业单位资产管理信息系统实施方案》（沪财教[2010]42号）等一系列文件规定。这些文件的推出，标志着市级事业单位国有资产管理工作已引起高度重视，对实现“产权清晰、配置科学、使用合理、处置规范、监督公正”具有十分重要的意义。
二、了解事业单位国资管理文件的适用范围
根据《上海市市级事业单位国有资产管理暂行办法》、《上海市市级事业单位国有资产使用管理暂行办法》、《上海市市级事业单位国有资产处置管理暂行办法》等文件规定，适用范围分为以下几种情况：其一，明确提出这些文件适用于执行事业单位财务和会计制度的市级各类事业单位；其二，明确了参照《中华人民共和国公务员法》管理并执行事业单位财务和会计制度的市级事业单位和社会团体的国有资产管理，依照文件执行；其三，明确了执行《民间非营利组织会计制度》的市级社会团体及民办非企业单位占有、使用国有资产的，参照执行；其四，明确了不适用文件的特例，即实行企业化管理并执行企业财务和会计制度的市级事业单位，以及市级事业单位所办的全资企业和控股企业，按照企业财务及国有资产管理的有关规定实施监督管理;其五，如果是经市政府批准特定市级事业单位的国有资产管理办法，应该按照有关主管部门会市财政局另行制定的规定实施;其六，如果是涉及国家安全的市级事业单位国有资产的配置、使用、处置等管理活动，要按照国家有关保密制度的规定，做好保密工作，防止失密和泄密。最后，由于文件的适用范围限定在“国有资产管理活动”，所以在事业单位的业务和经济活动中涉及的一些非国有资产不属于文件规范的范围。
三、了解事业单位国有资产管理的范围
根据《上海市市级事业单位国有资产管理暂行办法》规定，市级事业单位国有资产是指由市级事业单位占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称。具体包括：用国家财政性资金形成的资产、国家调拨的资产、按照国家规定组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他依法确认为国家所有的资产。具体表现形式为：流动资产、固定资产、无形资产和对外投资等。涉及资产配置、资产使用、资产处置、产权登记、产权纠纷处理、资产评估、资产清查、资产信息管理与报告等内容。
国有资产使用包括：单位自用、对外投资和出租、出借等形式，应遵循权属清晰、安全完整、投资回报、风险控制、跟踪管理和注重绩效的原则，首先保证事业发展的需要。国有资产处置范围包括：闲置资产，报废、淘汰资产，产权或使用权转移的资产，盘亏、呆账及非正常损失的资产，以及依照国家和本市的有关规定需要处置的其他资产。应当遵循公开、公平、公正原则，严格履行审批手续。处置收入包括出售实物资产收入、转让无形资产的收入、转让股权差价收益、置换差价收入、报废报损残值变价收入、保险理赔收入、转让土地使用权收益等。以上收入应该严格按照《上海市财政局关于将预算外收入纳入预算管理工作的通知》规定，全部纳入预算管理。预算外资金管理的收入包括应上缴市级财政国库的主管部门集中收入、国有资产处置收入、国有资产投资收益、国有资产出租出借收入、广告收入、捐赠收入、回收资金、利息收入等8项。上述收入中以前年度欠缴、未缴及结存在部门和单位的结余资金，也要纳入一般预算管理。预算外收入要存储于本单位专用存款账户，分账核算，不得另外开设收入过渡户。同时，按规定时间，及时上缴市级财政国库。
四、自用国有资产管理的审计要点
对自用国有资产，审计一般应该关注单位是否建立健全资产购置、验收、领用、使用、保管、维护等内部管理流程，并加强审计监督和绩效考评；用财政性资金或非财政资金购置规定限额以上资产的，是否按照规定程序报批；购置纳入政府采购范围的资产，是否按照国家和本市有关政府采购的规定执行；对购置、接受捐赠、无偿划拨等方式获得的资产是否及时办理验收入库手续，严把数量、质量关；自建资产是否及时办理竣工验收、编报竣工财务决算以及按要求办理资产移交和产权登记,是否根据资产的相关凭证或文件及时进行账务处理；是否定期进行实物资产清查，完善资产管理账表及有关资料，做到账账、账卡、账实相符；对资产丢失、毁损等情况是否实行责任追究制度；是否建立资产领用交回制度，资产领用经主管领导批准，资产出库及时办理出库手续。办公用资产落实到人，使用人员离职时所用资产按规定交回；是否经常检查并改善资产使用状况，减少资产的非正常损耗；是否加强对专利权、商标权、著作权、土地使用权、非专利技术、商誉等无形资产的管理和保护；是否按照国有资产信息化管理的要求，及时将资产变动信息录入资产管理信息系统，对国有资产实行动态管理；是否建立资产统计报告制度，做好国有资产统计和信息报告工作，是否定期向单位领导报送资产统计报告，及时反映本单位资产使用以及变动情况。
五、对外投资的国有资产的审计要点
对外投资的国有资产，审计一般应该关注单位利用国有资产对外投资是否经主管部门审核后报市财政局审批；是否进行对外投资的可行性分析；经批准利用非货币性国有资产进行对外投资的是否聘请具有相应资质的中介机构，对拟投资资产进行资产评估；转让（减持）对外投资形成的股权，是否按照《上海市市级事业单位国有资产处置管理暂行办法》的有关规定办理；是否存在未按规定申报，擅自利用国有资产对外投资，串通作弊，暗箱操作，违规利用国有资产对外投资，或者其他违反国家和本市的有关规定造成单位资产损失的行为；对外投资的资产是否实行专项管理，并在财务会计报告中予以披露；拟对外投资的国有资产的权属是否清晰，是否存在权属关系不明确或者存在权属纠纷的资产进行对外投资的情况；是否存在文件规定的事业单位不得从事的对外投资事项，如买卖期货、股票，购买各种企业债券、各类投资基金和其他任何形式的金融衍生品或进行任何形式的金融风险投资，利用国外贷款的事业单位，在国外债务尚未清偿前利用该贷款形成的资产对外投资，以及其他违反法律、行政法规规定的情况；是否存在用财政补助收入及结余资金，上级补助收入及结余资金，拨入专款及结余资金，维持事业正常发展,保证完成事业任务的资产，以及市财政局和主管部门规定不得对外投资的其他资产对外投资的现象；是否加强无形资产对外投资的管理和对外投资形成的股权的管理；利用国有资产进行境外投资的，是否遵循国家境外投资项目核准和外汇管理等相关规定，履行报批手续；利用国有资产对外投资取得的收益，是否按照《关于将预算外收入纳入预算管理工作的通知》的有关规定，上缴市级财政国库，纳入一般预算管理，同时在资产管理信息系统中填报《上海市市级事业单位国有资产收益登记表》；是否建立和完善国有资产内控机制和保值增值机制，确保国有资产的安全完整，实现国有资产的保值增值。
六、出租、出借国有资产的审计要点
出租、出借的国有资产，审计一般应该关注国有资产出租、出借是否履行相应的报批手续，如出租、出借在一个月以上的，要经主管部门审核后报市财政局审批；出租、出借在一个月以内（含一个月）的，由市财政局授权主管部门进行审批，主管部门将批复文件报送市财政局备案；是否符合有关法律法规的规定，进行必要的可行性论证，实现国有资产保值增值；是否存在未按规定申报，擅自出租、出借国有资产，串通作弊，暗箱操作，违规出租、出借国有资产，或者其他违反国家和本市的有关规定造成单位资产损失的行为；是否对出租、出借的资产实行专项管理，并在财务会计报告中予以披露；拟出租、出借的国有资产的权属是否清晰，是否存在权属关系不明确或者存在权属纠纷的资产进行出租、出借的情况；是否存在文件规定不得出租、出借的情况，如已被依法查封、冻结的国有资产，未取得其他共有人同意的国有资产，产权有争议的国有资产，以及其他违反法律、行政法规以及国家和本市有关文件规定的情况；出租是否采取公开招租、评审或者资产评估的办法确定出租的价格，出租、出借的期限是否超过五年；国有资产出租、出借取得的收入，是否按照《关于将预算外收入纳入预算管理工作的通知》的有关规定，上缴市级财政国库，纳入一般预算管理，同时在资产管理信息系统中填报《上海市市级事业单位国有资产收益登记表》。
七、国有资产处置的审计要点
国有资产处置方式包括无偿调拨（划转）、对外捐赠、出售、出让、转让、置换、报废、报损以及货币性资产损失核销等。审计一般应该关注处置是否遵循公开、公正、公平和竞争、择优的原则，严格履行审批手续；处置收入是否如实填报在资产管理信息系统中的《上海市市级事业单位国有资产收益登记表》；拟处置的国有资产是否存在权属关系不明确或者存在权属纠纷，被设置为担保物的国有资产处置，是否符合《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国物权法》等法律的有关规定。是否存在未按规定程序申报，擅自越权对规定限额以上的国有资产进行处置，串通作弊、暗箱操作、压价处置国有资产，截留资产处置收入，以及其他造成单位资产损失的行为。
（一）无偿调拨（划转）。这个概念强调的是要在不改变国有资产性质的前提下，以无偿转让的方式变更国有资产占有、使用权的行为。如果改变国有资产性质就不属于无偿调拨（划转）。涉及资产范围包括长期闲置不用、低效运转、超标准配置的资产；因单位撤销、合并、分立而移交的资产；隶属关系改变，上划、下拨的资产；其他需调拨（划转）的资产。按照同一主管部门、跨部门、跨级次国有资产的无偿调拨（划转）进行审批和备案。
（二）对外捐赠。依照《中华人民共和国公益事业捐赠法》，自愿无偿将其有权处分的合法财产赠与给合法的受赠人的行为，捐赠内容包括实物资产、无形资产和货币性资产等。除了履行报批程序外，要考查实际发生的对外捐赠是否有受赠方出具的捐赠收据或基层政府组织出具的证明以及捐赠资产交接清单；单位是否依据上述捐赠收据或捐赠确认清单或证明进行账务处理；接受捐赠的国有资产是否及时办理入账手续并报主管部门备案。
（三）出售、出让、转让、置换。出售、出让、转让的行为变更了单位国有资产所有权或占有、使用权，并取得相应收益。这里比较关键的一点是有收益，那么收益应该如何衡量？应该考查单位是否通过产权交易机构、证券交易系统、协议方式以及国家法律、行政法规规定的其他方式进行。也就是说处置一般的资产是否通过竞价、多方案比较，选择、确定受让者；处置数量较多或价值较高的资产，是否通过拍卖、产权交易市场以公开竞价方式出售或转让。当单位存在直接采用协议方式进行的交易时，就要保持职业的敏锐度，是否存在舞弊的可能性。单位是否以报市财政局、主管部门备案的资产评估报告所确认的评估价值作为市场竞价的参考依据，当意向交易价格低于评估结果90%的，是否报市财政局或主管部门重新确认后交易。属于股权转让的，还要有股权转让可行性报告。
置换主要是以非货币性资产为主进行的交换，不涉及或只涉及少量的货币性资产（补价）。需要有置换非货币性资产的评估报告；对方单位拟用于置换资产是否已被设置为担保物等。
最后要确认以上国有资产处置收入（如出售实物资产收入、转让无形资产的收入、转让股权差价收益、置换差价收入、转让土地使用权收益等）在扣除相关税金、评估费、拍卖佣金等费用后，是否按照《关于将预算外收入纳入预算管理工作的通知》的有关规定，上缴市级财政国库，纳入一般预算管理。对利用现金对外投资，利用实物资产、无形资产对外投资，利用现金、实物资产、无形资产混合对外投资三种不同情况形成的股权（权益）的出售、出让、转让按规定分别进行相应的会计处理。
（四）报废报损和货币性资产损失核销。报废主要针对的是按有关规定或经有关部门、专家鉴定后，已不能继续使用的资产进行处置。报损主要是指对由于发生呆账损失、非正常损失等原因造成的资产损失进行处置。货币性资产损失核销主要是单位按现行财务与会计制度，对确认形成损失的货币性资产（货币性资金、有价证券、应收账款、应收票据等）进行核销。以上行为都要履行相应的报批手续。报废报损残值变价收入要按照《关于将预算外收入纳入预算管理工作的通知》的有关规定，上缴市级财政国库，纳入一般预算管理。
八、其他审计要点
国有资产管理其他方面，审计一般应该关注单位是否建立健全科学合理的事业单位国有资产监督管理责任制，将资产监督、管理的责任落实到具体部门和个人；是否依照《中华人民共和国企业国有资产法》、《中华人民共和国公司法》、《企业财务通则》和《企业国有产权转让管理暂行办法》等企业国有资产监管的有关规定，加强对所投资全资企业和控股企业的监督管理；是否存在以虚报、冒领等手段骗取财政资金；擅自占有、使用和处置国有资产；擅自提供担保；未按规定缴纳国有资产收益的行为。
单位是否及时向市财政局申报、办理产权登记，并取得由市财政局核发《事业单位国有资产产权登记证》。新设立的市级事业单位，是否办理占有产权登记；发生分立、合并、部分改制，以及隶属关系、单位全称、住所和法定负责人等产权登记内容发生变化的市级事业单位，是否办理变更产权登记；因依法撤销或者整体改制等原因被清算、注销的事业单位，是否办理注销产权登记。
当发生以下情况，单位是否对相关国有资产进行评估：单位整体或者部分改制为企业；以非货币性资产对外投资；合并、分立、清算；资产拍卖、出售、出让、转让、置换；整体或者部分资产租赁给非国有单位；确定涉讼资产价值；法律、行政法规规定的其他需要进行评估的事项。评估工作是否根据《国有资产评估管理办法》（国务院第91号令）和本市的有关规定，委托具有资产评估资质的评估机构进行，并如实向资产评估机构提供有关情况和资料；是否按照财政部《国有资产评估项目备案管理办法》（财企〔2001〕802号）和本市有关国有资产评估项目核准和备案管理的规定，对国有资产评估项目进行核准和备案工作。
当发生以下情况，单位是否进行资产清查：事业单位根据国家专项工作要求或本市实际工作需要，被纳入统一组织的资产清查范围的；进行重大改革或者整体、部分改制为企业的；遭受重大自然灾害等不可抗力造成资产严重损失的；会计信息严重失真或者国有资产出现重大流失的；会计政策发生重大更改，涉及资产核算方法发生重要变化的；市财政局认为应当进行资产清查的其他情形时。资产清查是否事先向主管部门提出申请，并按照规定程序报市财政局批准立项后组织实施。资产清查工作的内容是否涉及基本情况清理、账务清理、财产清查、损溢认定、资产核实和制度完善等。
作者单位:上海市委宣传部审计室
