新《事业单位财务规则》的出台背景和主要变化
2012年第2期 作者:林菊红 阅读(7636)
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一、新规则的出台背景
旧规则实施十年来，对于加强事业单位财务管理、提高资金使用效率等起到了重要作用。但随着事业单位改革的稳步推进、财政改革的逐步深化，旧规则逐渐显现出不适应性。
1. 国库集中支付制度改革
为加强财政资金管理与监督，提高资金运行效率和使用效益，我国自2001年开始，以国库单一账户体系为基础，推行国库集中收付制度改革试点，将所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库和财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。
为保证国库集中收付制度改革的顺利进行，财政部于
2. 政府收支分类改革和部门预算改革
政府收支分类改革，是指政府收入和支出进行类别和层次划分，以全面、准确、清晰地反映政府收支活动。政府收支分类科目是编制政府预算、组织预算执行以及预算单位进行会计明细核算的重要依据。根据《政府收支分类改革方案的通知》（财预〔2006〕13号）的规定，改革后的政府收支分类体系由“收入分类”、“支出功能分类”和“支出经济分类”三部分构成。其中，支出功能分类取消了基本建设支出。因此，如何全面反映事业单位财务运行情况，改变目前事业财务与基建财务相对独立的状况，就提到了议事日程上来。
在原功能预算管理的模式下，旧规则的政府补助收入只核算事业单位从财政部门取得的各类事业费，不包括外事经费、社会保障费、住房改革支出等。从2000年开始，实行部门预算改革，要求一个部门将所有的收入和支出都按照统一的内容和形式在一本预算中反映，做到一个部门一个预算，以保证预算的统一性、完整性。因此，需要重新界定政府补助收入的核算范围。
3. 事业单位收支管理不断规范
近年来，财政部不断出台规范事业单位非税收入、支出管理、结余管理等方面的文件，如《关于加强政府非税收入管理的通知》（财综〔2004〕53号）、《关于加强非税收入收缴管理有关事宜的通知》（财办库〔2006〕360号）、《关于深化地方非税收入收缴管理改革的指导意见》（财库〔2009〕1号）、《关于中央级行政单位财政拨款结转和结余资金会计处理问题的通知》（财库〔2010〕18号）、《关于中央级事业单位、社会团体及企业财政拨款结转和结余资金会计核算有关事项的通知》（财会〔2010〕5号）和《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》（财预〔2010〕88号）等文件，要求将事业单位的财政性资金，如利息收入、国有资产有偿使用收入等，纳入政府非税收入的管理范围，分步纳入财政预算，实行收支两条线管理；要求事业单位将支出划分为基本支出、项目支出，并分别实行定员定额管理、项目库管理；要求将财政拨款结余资金分为基本支出结余和项目支出结余，并实行不同的管理办法。
二、新规则的主要变化
1. 重新界定收入支出的定义及范畴
根据政府收支分类改革及部门预算改革的要求，新规则对收入支出作了四个方面的调整：一是重新界定了财政补助收入的定义，即财政补助收入为事业单位从同级财政部门取得的各类财政拨款，其核算内容不仅包括事业费，还包括基建费、社会保障经费、住房改革收入等。二是将事业支出分为基本支出和项目支出。其中，基本支出是指事业单位为了保障其正常运转、完成日常工作任务而发生的人员支出和公用支出；项目支出是指事业单位为了完成特定工作任务和事业发展目标，在基本支出之外所发生的支出。三是强调事业单位的支出应当严格执行国家有关财务规章制度规定的开支范围及开支标准；国家有关财务规章制度没有统一规定的，由事业单位规定，报主管部门和财政部门备案。四是增设了其他支出，核算与其他收入相应的内容，如捐赠支出、利息支出等。经过上述重新界定和分类后，事业单位的收入有财政补助收入、事业收入、上级补助收入、附属单位上缴收入、经营收入、其他收入，支出有事业支出、经营支出、对附属单位补助支出、上缴上级支出、其他支出。
2. 将基建纳入大账
在旧规则下，我国事业单位的基建财务是相对独立于事业财务而运行的，游离在旧规则之外，单独执行《基本建设财务管理规定》。随着部门预算改革和政府收支分类的深入推进，建立涵盖基本建设收支在内的事业单位所有收支活动的“大财务”势在必行。新规则根据上述要求在资产类专门增加了在建工程，反映事业单位未完工基建所形成的资产，同时考虑到基建投资财务管理的特殊性，规定了基建财务管理除执行新规则外，还应执行国家基本建设投资财务管理制度。
3. 充分借鉴企业财务规则改革的成功经验
新规则在第4条、第26条和第56条引入了绩效管理概念，在第66条规定部分行业可根据需要在行业事业单位财务管理制度中引入权责发生制，在第24条要求事业单位应当加强经济核算、实行内部成本核算，在第33条明确事业收入和经营收入较少的单位可以实行固定资产折旧、不计提修购基金等。
4. 突出预算管理和决算管理要求
新规则突出部门预算改革和预算管理有关要求，严格遵循部门预算编制规程和预算管理有关规定，如第9条规定事业单位根据财政部门下达的预算控制数编制预算，由主管部门审核汇总报财政部门，经法定程序审核批复后执行；又如第20条要求事业单位应当将各项支出全部纳入单位预算，建立健全支出管理制度；再如第39条引入零余额账户用款额度；还如第57条要求提供预算收入和支出完成率等。
新规则要求事业单位应当按照规定编制年度决算，由主管部门审核汇总后报财政部门审批；要求事业单位应当加强决算审核和分析，保证决算数据的真实、准确，规范决算管理工作。
5. 在负债和对外投资方面引入内控制度
随着经济活动范围的扩大，事业单位面临的债务风险、投资风险和管理风险也不断增大，已严重影响到事业单位的正常运行，如高校银行贷款问题。因此，有必要建立健全事业单位内控制度，防范财务风险。新规则重点在以下两个方面建立了内控制度：一是在负债方面，要求事业单位应当建立健全财务风险控制机制，规范和加强借入款项管理，严格执行审批程序，不得违反规定举借债务和提供担保。二是在对外投资方面，规定事业单位应当严格控制对外投资，应当履行相关审批程序；不得使用财政拨款及其结余进行对外投资，不得从事股票、期货、基金、企业债券等投资。
6. 巩固国有资产管理成果
从2006年财政部颁布《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号）以来，事业单位的国有资产管理开始不断规范起来。为巩固上述成果，新规则要求事业单位加强资产管理：一是适度提高了固定资产的单位价值标准，把固定资产的单位价值从500元提高到1000元、专用设备从800元提高到1500元。二是明确事业单位资产处置应当遵循公开、公平、公正和竞争、择优的原则，严格履行相关审批程序。事业单位出租、出借资产，应当按照国家有关规定经主管部门审核同意后报同级财政部门审批。三是要求事业单位应当提高资产使用效率，按照国家有关规定实行资产共享、共用。
7. 强化净资产管理
新规则要求事业单位强化净资产管理：一是要求财政拨款结转和结余应当按照同级财政部门的规定执行，其中财政拨款结余不得用于结余分配；二是要求事业单位应当加强事业基金的管理，遵循收支平衡的原则，统筹安排、合理使用，支出不得超出基金规模。
8. 完善了财务报表，细化了财务情况说明书
旧规则下，事业单位的财务报告由原来的两张主表（资产负债表、收支情况表）、有关附表和财务情况说明书组成。新规则增加了财政拨款收入支出表和固定资产投资决算报表两张主表，将收支情况表改为收入支出表，同时细化了财务情况说明书的内容，即财务情况说明书，不仅要说明事业单位收入及其支出、结转、结余及其分配、资产负债变动情况，还要说明对外投资、资产出租出借、资产处置、固定资产投资、绩效考评等情况。
9. 强调财务监督
鉴于财务监督在事业单位财务管理中的重要作用，新规则专门增设了财务监督一章，对事业单位财务监督的主体、内容、对象以及各种监督形式等作了原则性规定。
10. 调整适用范围
新规则适用于各级各类事业单位的财务活动，但不适用参照公务员法管理的事业单位的财务活动。后者的财务制度，由国务院财政部门另行规定。
作者单位：上海市财政局
