领导干部经济责任审计分类管理下的CPA审计对策

2010年第4期    作者:朱静芬    阅读(8024)

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一、领导干部经济责任审计分类管理的背景

随着经济体制改革、所有权与经营权逐步分离、受托经济责任不断深化，我国经济责任审计工作逐步发展规范。我国经济责任审计起步于80年代后期，1986年，审计署下发了《关于开展厂长离任经济责任审计工作几个问题的通知》，从原则上规定厂长（经理）离任审计的范围、内容、程序和要求。20世纪末，经济责任审计逐步发展，1999年5月，中办、国办颁发了《县级以下党政领导人员任期经济责任审计暂行规定》，《国有企业及国有控股企业领导人任期经济责任审计暂行规定》（中办发[1999]20号）。2001年初，五部委下发《关于进一步做好经济责任审计工作的意见》（审办发[2001]7号）。2002年7月，中共中央下发了《关于印发<党政领导干部选拔任用工作条例>的通知》,其中第25条指出对需要进行经济责任审计的考察对象，应当委托审计部门按照有关规定进行审计。

21世纪初，经济责任审计工作进一步完善，审计署制定了《县级以下党政领导人员任期经济责任审计暂行规定实施细则》，《国有企业及国有控股企业领导人任期经济责任审计暂行规定实施细则》（审办发[2000]121号），上海市委、市政府下发了《上海市区县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行办法》、《上海市国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行办法》（沪委办[2000]11号），上海市经济责任审计工作联席会议办公室下发了《上海市党政领导干部任期经济责任审计工作规范》、《上海市国有及国有控股企业领导人员任期经济责任审计工作规范》（沪经审办[2004]1号），2004年8月和2006年1月，国资委分别颁布了《中央企业经济责任审计管理暂行办法》和《中央企业经济责任审计实施细则》，同年6月，新《审计法》第一次明确了审计机关进行经济责任审计的法律地位，对经济责任审计新增了专门的规定。2008年3月，国务院国资委下发《关于加强中央企业经济责任审计工作的通知》。前审计长李金华同志在全国经济责任审计会议上对审计机关提出了“逢离必审”的要求，2005年起，国有及国有控股企业领导人员基本做到“逢离必审”、“先审后离”；对财政财务收支数额大、有财政资金分配权和行政审批权的重点部门领导干部逐步做到“逢离必审”。刘家义审计长在2009年全国审计工作会议上讲话时表示，2010年将深化领导干部任期经济责任审计。党的十七届四中全会也明确提出“完善党政主要领导干部和国有企业领导干部经济责任审计”的要求。

在以上的大背景下，为了进一步加强对上海市市管领导干部（人员）任期经济责任审计工作项目计划管理，整合审计资源，扩大审计覆盖面，2009年5月，上海市5部门联合下发《上海市市管领导干部（人员）任期经济责任审计分类管理办法》。先在浦东新区和4家单位试点。将上述大口的归口单位划分为A类和B类。经市委组织部委托，A类单位由市审计局直接审计，B类单位由大口党委组织审计。经济责任审计分类管理的出发点和归宿点主要是为了进一步发挥经济责任审计在制度层面的监督作用，从源头上预防和治理腐败、促进领导干部廉洁勤政、推进依法行政。科学、规范的干部分类管理体制包括对干部的科学分类和对不同类别的干部实行不同的管理体制。今年，又新增加了6家试点单位。同时，为了加强单位内部管理的领导干部的管理和监督，于今年4月下发了《上海市单位内部管理的领导干部（人员）任期经济责任审计实施办法》。因此，实行经济责任审计分类管理体现了“全面把握、突出重点”的内在要求。“全面把握”就是要把所有的经济责任审计对象全部纳入到审计监督的范围之内，不留审计监督盲点。“突出重点”就是集中精力，突出对重点领域、重点部门以及领导关注、群众关心的领导干部进行审计。使经济责任审计真正成为领导干部经济行为过失的“校正器”、廉洁自律的“警示器”、强化管理的“推进器”。由于经济责任审计实行分类管理，很多单位都会依托CPA的专业队伍来完成，从而给会计师事务所带来了很大的机遇与挑战。

二、CPA有效进行领导干部经济责任审计的对策

（一）审前阶段

1．接受业务委托的考虑。经济责任审计不同于年报审计，它按干部管理权限接受委托。如市管领导干部经济责任审计接受市委组织部委托，单位内部管理的领导干部经济责任审计由上一级单位组织实施，单位内设的负有经济管理职能的部门或机构主要负责人的经济责任审计由所在单位组织实施。因此，CPA在考虑是否接受业务委托时，要考虑委托对象是否有权限，对于委托审计项目中存在账不清、悬而未结、未办交接就离任等情况要谨慎对待。

2．获取审计承诺函。委托单位在实施审计3日前应向被审单位和被审计领导干部送达《审计通知书》，要求被审计人员在收到通知书的5个工作日内提交书面的述职报告和审计承诺函。审计承诺相当于年报审计的管理当局声明书，主要是为了约束被审计单位提供真实、完整的资料，同时明确会计责任和审计责任。被审计单位及延伸审计单位的主要负责人和财务主管都应该在承诺函上签字。内容涉及会计资料编制基础，会计资料真实、合法和完整性，没有重大隐瞒和遗漏，未私设会计账簿，随时提供所有与审计有关的资料，“未决诉讼”、财产抵押及提供担保等或有事项的情况将全部作出说明，承担因提供不实资料或未如实提供资料而产生后果的法律责任等。

3．重视进点沟通会。审计正式进点前，会召开一个进点沟通会，会议由被审计单位领导干部、财务、审计、组织人事、办公室、组织实施审计的委托单位的审计、组织人事、受托会计师事务所等组成。沟通会将明确审计依据、审计范围、审计时段、审计形式、审计内容、审计工作流程、组织实施审计联系人、被审计单位需要配合的内容、本次委托审计单位情况、审计人员应遵守的纪律等，被审计领导干部也将对此次审计发言表态。由于经济责任审计需要被审计单位配合的内容比较多，因此沟通会可提高被审计领导干部和被审计单位对审计的认识与理解，从而扫除CPA审计工作可能会遇到的障碍，提供充分的各方保障。

4．审前调查不可小视。全面细致的审前调查为审计实施方案的制定提供有效参考。审前调查一般应重点了解以下内容：（部门）单位的机构性质、管理体制、人员编制等。如为企业单位，则了解注册资金、主要股东、持股比例、治理结构、管理层级、主营业务范围、年末在册职工人数、所属分公司、子公司情况；被审计领导任职期限、职责范围、任期内重大经济决策事项；内部控制体系的建立及其执行情况、财务管理和会计核算体制情况、执行的财务会计制度、财政财务隶属关系或资产监督管理关系、以往接受审计的结果和整改情况。

走访组织、纪检、财政、税务、国资等部门，了解掌握与领导干部经济责任审计相关的情况如被审计领导干部本人基本情况、以往接受考核、检查情况，所在单位的其他有关情况和举报线索等。从而编制审计方案，确定审计重点，分析和估计审计难点和风险，合理明确分工审计人员。

（二）审中阶段

1．有效抓住经济责任审计重点。不同类型单位的审计重点既有相同点也有不同点。如企业单位审计重点为企业经营发展状况，贯彻国家方针政策和遵守有关法律法规情况，重大经营决策情况，资产、负债、损益及资产质量情况，内部管理状况，被审计领导干部遵守有关廉政规定和财经纪律的情况。事业单位审计重点为企业事业发展状况，贯彻国家方针政策和遵守有关法律法规情况，重大经济决策情况，财务（财政）收支及资产质量情况，内部管理状况，被审计领导干部遵守有关廉政规定和财经纪律的情况。相同性质单位如果处于不同领域，审计重点也会有所不同。如对产业类企业重点关注主业培育、自主知识产权、经济效益等发展状况。对金融保险机构重点关注资产安全、风险水平、经营效益等方面的发展状况。具有企业性质的应用类科研院所重点关注加大科研投入、加强技术研究、提高技术服务水平等方面的情况。新闻出版文艺类单位重点关注文艺活动赞助收入的核算情况、广告收入情况等。

2．运用“听、看、查”相结合的审计方法。经济责任审计与年报审计很大的不同点在于首先它要随时走访企业有关人员和相关当事人特别是高管人员均要走访，也可以就一些审计发现事项听取群众意见或向涉及的当事人了解事情的原委或真相。通过访谈可掌握大量审计资料中无法了解到的信息，发现审计线索或找到审计突破点。其次要查阅会议记录和文件、管理制度、合同协议、内审报告、纪检材料等，看重大经营决策是否合规、内控制度是否健全，合同协议是否合法，资产管理是否完善，账账、账实是否相符等。再次要查报表、账簿、会计凭证等有关资料，可选用顺查、逆查、详查、抽查方法，发现疑点再深入查明，以核实资产安全性、收支合法性、利润真实性、债权债务的风险性等。如某事业单位领导干部经济责任审计中，在本体帐务系统及其他资料范围内，未发现问题。但随着审计的深入及对员工的询问和实地观察，CPA发现了与单位有关联关系的停车场（新建工程）、招待所（分支机构）、旅游用品公司（虚拟子公司）。由于均未在单位的固定资产、往来账项、对外投资等相应会计科目得以反应，所以通过延伸审计，发现了单位转移、截留、挪用财政专用资金的违法事实。

3．充分重视审计沟通与交流。经济责任审计是对领导干部经济责任的履行情况的审计，审计需查证的问题往往较敏感，相关部门或个人在提供资料或回复问题时常常会有所顾虑，上级委托单位应该为CPA工作提供有力支持，打消他们的顾虑。CPA要与原任和现任单位负责人多沟通，多听取他们关于一些重要事项的意见和看法，取得他们充分的支持、理解和重视，防止产生抵触情绪，走向对立面。单位一般会指定一个审计联络人，如口头沟通传达有偏差时也可采用书面沟通方式。交换意见可分阶段进行，部分事项一时无法取得完整的审计证据，但通过访谈或其他方式可了解事情的来龙去脉或实质，可据此得出初步结论，待被审计方提出证据。如被审计单位对审计结论存在异议时，可暂不下审计结论，但事实描述要清楚完整。与被审计单位下属企业交换意见前，尽量由项目负责人先进行复核，根据审计查证事实是否清楚、取证是否完整、语言叙述是否得体、事项发生时间和相关数据是否准确、结论是否明确等情况在现场及时补充证据或进一步查证。

（三）审后阶段

1．积极做好审计评价与责任界定。审计评价应该遵循重要性原则、客观性原则、准确性原则和谨慎性原则。不要忽略审计时间日后事项、以及虽非被审计领导干部应负责任，但应引起有关部门重视或为防范审计风险必须揭示的重大事项。对于审计未涉及的事项或证据不充分、评价依据和标准不明确的，以及超出审计职责范围的事项不予评价。在对领导干部进行责任界定时，要区别不同岗位领导干部的经济责任。如部门（地方）、企业领导干部所承担的经济责任往往与工作职责相关，但工作职责不等同于经济责任。有较大经济决策权、管理权和自由裁量权的经济管理部门领导干部的经济责任可以用经济指标来衡量，而党群系统的领导干部经济责任主要是行政责任和其他责任，很难用经济指标量化；因此，对不同的领导干部经济责任履行情况进行评价时要区别对待。另外，应区别不同情况，合理界定被审计领导干部直接责任、主管责任和领导责任，以使审计评价实事求是、客观公正。对应履行而未履行必要决策程序的重大经济事项，不应仅以效益或效果情况界定责任，即不要因为单位效益好就可以不履行决策程序。对下属单位发生的普遍性问题、重大问题，应考虑从被审计领导干部对下属单位不履行或不正确履行监管职责角度进行评估，即要考虑问题严重程度，已经被审计领导干部在其中参与程度，所起的作用等。

2．事实求实，客观公正出具审计报告。审计报告的撰写要如实反映经营管理成果和存在的问题，进行全面、综合的客观评价，提出切实可行的审计建议。对于披露查出的问题，要如实向委托单位汇报。在撰写审计报告时应综合考虑各方意见，交换意见一般和被审计单位进行，个别重要事项也要征求涉及的当事人意见，尤其是被审计领导干部和单位的意见。一般在形成征求意见稿后，可以再次召开审计沟通会，出席人员范围与进点沟通会基本一致。CPA就审计发现问题与被审计单位进行交换意见，并对有些重大问题进行确认。会后审计意见要采取书面反馈方式并签字确认，如无特殊情况，在10日内未提出书面意见则视同无异议。如有异议应进一步核实，必要时应进行适当修改。对现场交换意见过程中企业和当事人反馈的不同意见，CPA也要进行再核实及要求被审计单位和当事人提供补充证据。

3．善于总结以往经济责任审计中发现的问题。从2008年度本市市管领导干部任期经济责任审计发现，部分企业风险识别、分析、控制、管理能力还不强，领导干部风险管理意识不足，风险投资行为有待规范。部分单位对下属单位监管不到位，与关联企业的关系未理顺，与下属企业、技协或工会投资企业间，存在着资产、收益、人员、支出划分不清晰、不合理等问题。部分领导干部依法行政、依法经营意识较薄弱，特别是严格执行财经纪律的自觉性待提高，违反财经法规的行为时有发生。当然发现的问题还有很多，我们CPA要能善于总结以往审计中发现的问题，归类总结，形成一定的案例库，可以在以后的审计中予以充分关注。

4．加强经济责任审计质量控制。随着经济责任审计工作日趋完善，我们会计师事务所要积极提高经济责任审计质量。首先要注重建立一支高素质的经济责任审计队伍，从学习、培训、管理三方面去提高审计人员的综合素质包括政策法规和职业道德水平等。后续教育培训要与干中学相结合，对审计难点疑点采取集体讨论，分析研究，不断更新和充实审计人员的专业知识，在审计实践中不断提高业务能力。其次要建立审计项目质量管理制度，坚持项目组长负责制和审计风险责任制。项目负责人的知识结构要较全面，专业水平要较高，能综合分析各种信息，及时明确审计方向和审计重点，理清审计思路，合理调配审计资源，适时调整审计实施方案，充分利用自身优势对小组成员进行及时督导。严格执行审计操作规程，对现场作业的每一个审计环节责任到人，坚持复核制度，审计证据和工作底稿均要经过项目负责人复核，有异议再进行核实，有错误和偏差则要重新取证。　

（作者单位：上海市委宣传部审计室）