国有企业内部控制初探

2013年第6期    作者:项 坚    阅读(5354)

【来源:《上海注册会计师》 查看本期目录】

一、当前国有企业内部控制存在的主要问题

１．对内部控制制度建立和实施的重要性认识不足。国有企业过去长期处在计划经济中，习惯于服从上级安排，内部控制制度的建立起步较晚。部分企业经营者对内部控制制度的建立和实施的重要性认识不足，不愿建立和完善内部控制制度，或者自己不能认真遵守并监督全体员工遵守内部控制制度，热衷于通过随意性强的行政命令来管理企业。即便是制定了一些相关制度，大多也停留在表面，这是目前部分国有企业管理水平不高、效益低下的原因之一。

２．公司法人治理结构不完善。国有企业目前存在“一股独大”现象，股东大会、监事会作用有限，有的甚至形同虚设，独董不独、董事“不懂事”、监事不能发挥监督作用等治理问题普遍存在，互相监督制约的体制作用没有得到很好发挥，内部人控制的现象没有得到根本的转变，内部控制建设缺乏强劲的推动力和监督力。

３．企业内部控制和监督不力。目前相当一部分企业内部监督体系残缺不全，有关内部控制内容不够合理或流于形式，内部审计未能真正履行其应有的职能。目前企业内部审计存在两大问题：一是独立性不够，只是服务于企业负责人。内部审计既不能监督上司，也不能有效监督同级，工作范围受限，权威性不强。二是重查错纠弊，轻防错防弊，内部审计的建设性作用发挥不够。

４．风险评估不足，风险意识薄弱。大多数企业最主要的风险是营运风险。企业应该建立可以识别、分析和管理风险的机制，并确认高风险领域，以加强管理。目前国有企业尚缺乏这种机制，往往出现盲目扩张、投资等风险。

二、企业内部控制建设应当明确的若干理念

１．明确内部控制的团队责任。内部控制是企业董事会、监事会管理层和全体员工共同参与的一项活动，组织中的每一个人都对内部控制负有责任并受到内部控制的影响。特别要克服内部控制仅仅是财务部门的事情，与其他部门无关的错误认识。由于企业的所有业务操作最终都会在财务信息中体现，所以财务部门是内部控制的核心部门，但这并不表示内部控制与其他部门无关。从内部控制涉及的业务层面看，内部控制涉及企业各业务环节，需要企业的各个部门及全体员工共同参与，主动维护并不断改善企业的内部控制。

２．内部控制必须与企业经营管理过程相结合。内部控制是企业经营过程的一部分，它使经营达到预期效果，并监督企业经营过程的持续进行。内部控制应当与经营过程结合在一起，而不是凌驾于企业的基本活动之上。内部控制只是管理的一种工具，并不取代管理。

３．内部控制是一个动态过程。内部控制是对企业的整个经营管理活动进行监督与控制的过程。企业的经营活动不停止，内部控制过程也不会停止。企业经营管理环境的变化，要求内部控制越来越趋于完善。内部控制是一个发现问题、解决问题、再发现问题、再解决问题的循环往复过程。

４．内部控制要注重“人”的重要性和“软控制”的作用。内部控制受企业董事会、管理层及其他员工影响，透过企业中人的行为及语言而完成。只有人能够制定企业目标，并设置控制机制。反过来，内部控制也影响着人的行为。“软控制”主要指精神层面的管理要素，包括企业高层管理人员的管理风格、管理哲学、企业文化、内部控制意识等。

５．内部控制要建立在成本与效益原则的基础上。内部控制并不是要消除任何滥用职权的可能性，而是要达到一种为防范滥用职权而实施控制的投入与滥用职权的危害成本之间平衡的机制。内部控制并不是越具体越好。在内部控制建设过程中，应当突出重要性原则，在原有企业经营管理的基础上优化重点业务流程，区分企业风险顺序和重要程度进行设计，控制重要风险，防止脱离企业实际搞成繁文缛节。要处理好现有管理制度和新的内控体系之间的关系。企业内控体系建设不是全盘否定现有的管理制度，而是按照风险管理的思路，补充和完善现有的管理制度，使其更加体系化。

三、企业内控设计应当注重的若干要素

１．内控设计应以控制流程（业务循环）为系统，而不是以部门为系统。一个控制流程往往涉及多个部门，若以部门为内部控制系统，容易人为割裂各个控制环节，影响各个部门在整个控制流程上的协同发挥，造成整个控制流程可能出现纰漏或失控。

２．内控设计应当确定控制目标，通过识别和分析控制风险确定控制点并选择控制措施。内部控制的目标分为三类：与运营有关的目标、与财务报告有关的目标以及与合法性有关的目标。风险识别和分析是连接控制目标和控制点及控制措施的纽带。没有风险评判过程，将使控制点的确定和控制措施的选择陷入盲目或武断。

３．内控设计应考虑企业内部行使控制职能的人员素质与岗位相适应。没有相应胜任能力的人员通常无法正确行使赋予其的控制职能，从而影响内部控制功能的正常发挥。企业内部人员的素质评估和岗位匹配是内控设计必经的程序之一。

４．内控设计应注意保持控制环节之间的相互牵制。一项完整的经济业务活动，必须经过具有互相制约关系的两个或两个以上的控制环节方能完成。横向至少有彼此独立的两个部门或人员办理以使该部门或人员的工作受到另一个部门或人员的监督；纵向至少经过互不隶属的两个或两个以上的岗位或环节。另外，业务流程中的各个岗位和环节应协调同步，避免只管牵制错弊而不顾工作效率的机械设计，做到既相互牵制，又相互协调，从而在保证质量及提高效率的前提下完成经营目标。

总之，内部控制作为企业管理的中枢环节，是防范企业风险行之有效的一种手段。它通过对企业风险的有效评估，不断加强对企业经营风险薄弱环节的控制，把企业的各种风险消灭在萌芽之中，也是企业风险防范的一种有效方法。我们要结合年度审计工作，高度关注企业内部控制问题，加强注册会计师审计检查，提出审计意见和建议，写好《内控制度（测试）评价报告书》充分发挥专业经验和优势，促进企业内部控制建设，为推动国有企业改革和发展作出应有的贡献。

作者单位：上海求是会计师事务所