浅析新的行业事业单位财务制度

2013年第4期    作者:朱静芬    阅读(5426)

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为进一步规范部分行业事业单位财务行为，加强财务管理和监督，提高资金使用效益，保障各项事业健康发展，根据《事业单位财务规则》（以下简称《规则》），财政部修订印发了《科学事业单位财务制度》、《文化事业单位财务制度》、《广播电视事业单位财务制度》、《文物事业单位财务制度》、《体育事业单位财务制度》、《人口和计划生育事业单位财务制度》等行业制度，从2013年1月起施行。本次修订工作保持原制度的框架，对各项内容重新进行了梳理。严格按照《规则》确定的基本原则、要求、内容和体例，通用的规范性文字表述与《规则》保持一致。同时，为了适应社会事业发展的新形势新要求，满足财政改革和科学化、精细化管理要求，结合行业特点，更具有针对性和可操作性。此外，为了贯彻落实分类推进事业单位改革的有关精神，突出体现行业事业单位公益属性和社会功能定位，对事业单位收入管理、对外投资、开展经营活动等进行严格规定。

一、调整制度的适用范围

新的行业事业单位财务制度（以下简称“新制度”）适用范围都修改为“本制度适用于各级各类**事业单位的财务活动”。如《科学事业单位财务制度》的适用范围由“本制度适用于纳入事业财务管理体系的国有科学事业单位”修改为“本制度适用于各级各类科学事业单位的财务活动”。其他行业新制度也将适用范围由“本制度适用于各级政府**行政主管部门所属的各级各类**事业单位的财务活动”修改为“本制度适用于各级各类**事业单位的财务活动”。修改后，适应了一些事业单位与行业行政主管部门分开，实行管办分离的新形势。

此外，新制度还规定“应当执行”、“依照执行”、“参照执行”和“不执行”制度的情况。如新制度指出：**事业单位基本建设投资的财务管理，应当执行本制度，但国家基本建设投资财务管理制度另有规定的，从其规定。参照公务员法管理的**事业单位财务制度的适用，按照国务院财政部门的有关规定执行。接受国家经常性资助的社会力量举办的**公益服务性组织和社会团体，依照本制度执行。其他社会力量举办的**公益服务性组织和社会团体，可以参照本制度执行。纳入企业财务管理体系的**事业单位和**事业单位附属独立核算的生产经营单位；经财务主管部门和财政部门批准的具备条件的其他**事业单位不执行本制度。

同时，新制度规定也有不同之处，如《科学事业单位财务制度》还规定：中国科学技术协会及地方科学技术协会所属的事业单位执行本制度。军工科研单位财务制度另行制定，不执行本制度。《文化事业单位财务制度》还规定：文化事业单位经营的、接受外单位投资且投资人要求投资回报的项目不执行本制度。文博单位、文化科学研究单位和艺术学校应当执行同行业事业单位财务制度。《广播电视事业单位财务制度》还规定：广播电影电视科学研究单位和学校执行同行业事业单位财务管理制度。

二、完善财务管理体制

由于行业事业单位的财务部门在单位管理和决策等方面的作用较薄弱，为进一步加强行业事业单位的财务管理，提高财务部门地位，防范财务风险和促进民主、科学理财，在原制度中关于“**事业单位的财务活动在单位负责人的领导下，由单位财务部门统一管理”的规定基础上，新制度（《科学事业单位财务制度》除外）强化了财务部门设置、财务人员任职要求等，如增加了“**事业单位应当按照国家有关规定设置财务会计机构，配备具备从业资格的财务会计人员”的规定。《广播影视事业单位财务制度》还特别增加了“省级以上(含副省级)广播电视事业单位应当设置总会计师；规模较大的广播电视事业单位根据需要可以设置总会计师。总会计师按照《总会计师条例》规定的任职资格设置并履行职责”的规定。

在描述行业事业单位财务管理的主要任务时，不同行业大体类似，只是在有些措辞方面有不同。如在支出管理方面，《科学事业单位财务制度》、《文化事业单位财务制度》、《文物事业单位财务制度》使用了“努力节约支出”的表达方式，而《广播电视事业单位财务制度》使用了“合理安排支出”的术语，细微的差别看出了不同行业对支出管理的不同要求。又如《广播电视事业单位财务制度》、《文化事业单位财务制度》比《科学事业单位财务制度》、《文物事业单位财务制度》多了关于“参与单位重大经济决策和对外签订经济合同等事项“的职能，《广播电视事业单位财务制度》还更进一步提出要建立健全内部控制制度。可见，这些行业事业单位财务制度既求同存异，又突出各自的特点。

三、规范事业收入管理

新制度根据不同行业事业单位的业务特点和实际情况，调整了事业收入的分类和概念，同时对各项事业收入的内容进行了重新归类。如科学事业单位的事业收入包括科研收入、技术收入、学术活动收入、科普活动收入、试制产品收入、教学活动收入等。同时强调以上收入不包括按照部门预算隶属关系从同级财政部门取得的财政拨款。文物事业单位的事业收入包括门票收入、展览收入、讲解导览收入、考古调查勘探发掘收入、文物保护工程收入、文物鉴定审核收入、文物调拨交换出借补偿收入等。文化事业单位的事业收入包括演出收入、文化场馆服务收入、技术服务收入、培训收入、复印复制收入、门票收入、外借人员劳务收入等。广播电视事业单位的事业收入包括广告收入、收视费收入、节目销售收入、合作合拍收入、节目制作和播放收入、节目传输收入、技术服务收入等。

新制度要求，事业单位应当将各项收入全部纳入单位预算，统一核算，统一管理。对按照规定上缴国库或者财政专户的资金，应当按照国库集中收缴的有关规定及时足额上缴，不得隐瞒、滞留、截留、挪用和坐支。

科学事业单位组织收入应当遵守国家政策规定，各项收入的来源应当合法。广播电视、文化、文物事业单位收入管理应当在国家政策允许的范围内，依法组织收入，坚持把社会效益放在首位，坚持社会效益和经济效益有机统一。

此外，《科学事业单位财务制度》还特别强调严禁设立小金库，严禁账外设账，严禁公款私存。《广播电视事业单位财务制度》要求各项收入应当及时入账，不得由下属单位或其他单位违规代存代管资金，防止流失。《文物事业单位财务制度》规定，文物事业单位事业收入应当用于文物保护事业发展需要，任何单位和个人不得侵占、挪用。配合建设工程进行考古调查、勘探、发掘取得的收入应当专门用于承担相关工作，任何单位不得统筹、挪用。《文化事业单位财务制度》规定，文化事业单位应当严格执行国家批准的收费项目和收费标准，不得擅自设立收费项目，自定收费标准。同时应当按照规定加强银行账户的统一管理，收入要及时入账，防止流失。

四、强化经济核算

为满足部分行业事业单位的管理需要，促进社会和经济效益的有机结合，新制度提出了事业单位应当加强经济核算，加强绩效管理，提高资金使用的有效性。强调要落实部门预算、国库集中支付、政府采购、票据管理等有关要求。建立健全财务风险控制机制。具备条件的事业单位可以实行内部成本核算办法等有关要求。　　

《科学事业单位财务制度》规定，具备条件的科学事业单位可以科研项目为基本核算对象实施内部成本费用管理，并对内部成本核算的对象、方法、各类成本费用的界定和划分等进行了统一的规定。根据制度规定，单位应当合理区分科研项目成本、非科研项目成本和期间费用，真实、完整反映科研项目成本。不应当把为购置和建造固定资产、无形资产和其他资产的资本性支出，上缴上级的支出和对附属单位的补助支出，对外投资的支出，各种罚款、赞助和捐赠支出等支出计入科研项目成本。进一步强调，应当建立成本费用与相关支出的核对机制及成本费用分析报告制度，按规定报送财务主管部门或科研项目主管部门，同时将科研项目成本信息在单位内公开。

此外，《科学事业单位财务制度》还规定了一系列“不得”进行的行为。如对于不同来源的科研项目资金，不得截留、挤占、挪用和违反规定转拨资金，不得虚列支出，不得以任何形式谋取私利。应当规范和加强借入款项管理，严格执行审批程序，不得违反规定举借债务和提供担保。应当依法加强各类票据管理，不得使用虚假票据。《广播电视事业单位财务制度》规定，广播电视事业单位应当逐步建立健全支出定额标准体系，合理使用资金，控制支出规模。

五、加强资产管理

国有资产管理是事业单位财务管理的重要内容，新制度参考《规则》对资产的分类、固定资产的定义、分类和单位价值标准、对外投资、资产的使用和处置等规定进行了修改。

新制度将资产分为流动资产、固定资产、在建工程、无形资产和对外投资等类别，将固定资产定义为使用期限超过一年，单位价值在1000元以上（其中专用设备单位价值在1500元以上），并在使用过程中基本保持原有物质形态的资产。同时规定，单位价值虽未达到规定标准，但是耐用时间在一年以上的大批同类物资，作为固定资产管理。固定资产被分为房屋及构筑物，专用设备，通用设备，文物和陈列品，图书、档案，家具、用具、装具及动植物等六大类。

新制度还规定，事业单位应当严格控制对外投资。在保证单位正常运转和事业发展的前提下，按照国家有关规定可以对外投资的，应当履行相关审批程序。不得使用财政拨款及其结余进行对外投资，不得从事股票、期货、基金、企业债券等投资（国家另有规定的除外）。以非货币性资产对外投资的，应当按照国家有关规定进行资产评估，合理确定资产价值。出租、出借资产，应当按照国家有关规定经财务主管部门审核同意后报同级财政部门审批。资产处置应当遵循公开、公平、公正和竞争、择优的原则，严格履行相关审批程序。建立健全资产共享使用制度，提高资产使用效率。

为进一步体现行业特点，《广播电视事业单位财务制度》结合当前广播电视事业单位实际情况，将“广播影视节目”列入“存货”管理，单位应当加强自制节目、外购节目和合作合拍节目等管理，建立健全广播影视节目的制作、购置、验收入库、播出等制度。《文物事业单位财务制度》在“资产管理”中增加了“文物藏品”的相关内容，还指出文物事业单位应当按照有关行业规定建立健全文物藏品的监督管理制度，文物藏品要登记文物藏品总登记账。文物事业单位通过购买、接受捐赠、依法调拨、交换、移交、拣选等方式取得文物藏品，财务部门应当及时登记入账。财务部门应当定期与保管部门进行文物资产清查盘点，重点要核对文物藏品资产账面数、文物藏品登记账数和实物，确保文物藏品的数量、名称和实物一一对应。《科学事业单位财务制度》指出，科学事业单位应当对固定资产（文物、陈列品、图书、档案和动植物除外）采用平均年限法或者工作量法计提折旧。应当对无形资产在其使用期限内采用平均年限法进行摊销。固定资产折旧、无形资产摊销不计入单位支出。

六、规范财政预算资金管理

为了适应财政改革的新要求，新制度加强事业单位预算，完善结转和结余资金管理，规范财务清算管理。

㈠规范事业单位预算

新制度要求进一步规范事业单位预算编制，完善预算编制程序，加强预算执行管理，增加决算管理内容。

新制度规定，事业单位实行核定收支、定额或者定项补助、超支不补、结转和结余按规定使用的预算管理办法。定额或者定项补助根据国家有关政策和财力可能，事业发展目标和计划、事业单位特点、财务收支及资产状况等确定。定额或者定项补助可以为零。非财政补助收入大于支出较多的事业单位，可以实行收入上缴办法。事业单位应当严格执行批复的预算。财政补助收入和财政专户管理资金的预算一般不予调整。当上级下达的事业发展计划有较大调整，或者根据国家有关政策增加或者减少支出，对预算执行影响较大时，单位应当报财务主管部门审核后报财政部门调整预算；财政补助收入和财政专户管理资金以外部分的预算需要调增或者调减的，由单位自行调整并报财务主管部门和财政部门备案。单位收入预算调整后，相应调增或者调减支出预算。应当按照规定编制年度决算，由财务主管部门审核汇总报财政部门审批。加强决算审核和分析，保证决算数据的真实、准确，规范决算管理工作。

不同的行业制度也有不同的规定，如《科学事业单位财务制度》指出，科学事业单位预算编制应当坚持以收定支、收支平衡、统筹兼顾、保证重点的原则，不得编制赤字预算。应当将批复的预算及时分解、落实，明确单位内部预算执行责任，加强预算执行管理，提高预算执行效率。应当建立健全科研项目预算管理制度，科研项目预算应当由科研项目负责人协助单位财务部门，按照政策相符性、目标相关性和经济合理性的原则，根据研究开发任务的实际需要科学、合理、真实地编制。科研项目预算应当按照有关规定公开。

《广播电视事业单位财务制度》指出，广播电视事业单位应当按照财政部门和主管部门预算编制的有关要求，根据预算年度事业发展目标、计划与财力可能，以及预算年度收支增减因素、以前年度资金结转结余、人员和资产等状况，参考以前年度预算执行情况，编制单位预算。坚持合法合规，完整性和统一性，以收定支、收支平衡，统筹兼顾、保证重点，厉行节约、注重绩效等原则。全面加强预算管理，建立健全预算编制、审批、执行、调整和绩效考评等管理制度。

㈡加强结转和结余资金管理

完善结转和结余资金管理，满足了对结转和结余、财政拨款或非财政拨款结转和结余不同类别和性质的资金管理需要。

新制度规定，财政拨款结转和结余的管理，应当按照同级财政部门的规定执行。非财政拨款结转按照规定结转下一年度继续使用。非财政拨款结余可以按照国家有关规定提取职工福利基金，剩余部分作为事业基金，用于弥补单位以后年度收支差额；国家另有规定的，从其规定。应当加强事业基金的管理，遵循收支平衡的原则，统筹安排、合理使用，支出不得超出基金规模。专用基金管理应当遵循先提后用、收支平衡、专款专用的原则，支出不得超出基金规模。

不同的行业制度也有不同的规定，如科学事业单位专用基金分为职工福利基金、科技成果转化基金等类别。而广播电视、文化、文物事业单位专用基金分为修购基金、职工福利基金等类别。此外，《科学事业单位财务制度》指出，经营收支结转和结余应当单独反映。经营收支结余先按照国家有关规定弥补以前年度经营收支发生的亏损，提取科技成果转化基金，其余部分并入单位的结余中进行分配。科研项目完成或者因故终止时，应当及时进行验收或者结算，并办理财务结账手续。　

㈢规范财务清算

新制度指出，事业单位发生划转、撤销、合并、分立时，应当进行清算。财务清算期间，应当在财务主管部门和财政部门的监督指导下成立财务清算机构。财务清算机构应当制定清算方案，对单位的财产、债权、债务等进行全面清理，编制财产目录和债权债务清单，提出财产作价依据和债权债务处理意见，做好资产的移交、接收、划转和管理工作。财务清算意见报经财务主管部门审核并报财政部门批准后，由财务清算机构妥善处理单位各项遗留问题。

事业单位清算结束后，经财务主管部门审核并报财政部门批准，其资产分别按照不同办法处理：⒈因隶属关系改变，成建制划转的单位，全部资产无偿移交，并相应划转经费指标。⒉转为企业管理的单位，其全部资产扣除负债后，转作国家资本金。需要进行资产评估的，应当按照国家有关规定执行。⒊撤销的单位，全部资产由财务主管部门和财政部门核准处理。⒋合并的单位，全部资产移交接收单位或者新组建单位，合并后多余的资产由财务主管部门和财政部门核准处理。⒌分立的单位，资产按照有关规定移交分立后的单位，并相应划转经费指标。

七、健全财务报告和财务分析指标体系

㈠报送财务报告

新行业事业单位会计制度规定，事业单位应当定期向主管部门和财政部门以及其他有关的报表使用者提供财务报告。《科学事业单位财务制度》指出，财务报告集中、总括反映单位预算的执行、调整以及执行财务制度和财经纪律等情况，是国家制定科技政策的重要依据。《文化事业单位财务制度》指出，财务报告的编报应当做到内容完整、数据真实、计算准确、说明符合实际情况。《广播电视事业单位财务制度》指出，在编制年度财务报告前，应当对财产、债权、债务等进行全面清查盘点，并编制盘存表，对盘盈、盘亏、报废、毁损等按照规定程序办理。

行业事业单位报送的年度财务报告包括资产负债表、收入支出表、财政拨款收入支出表、固定资产投资决算报表等主表、有关附表以及财务情况说明书等。其中行业事业单位的财务情况说明书基本要素是事业单位收入及其支出、结转、结余及其分配、资产负债变动、对外投资、资产出租出借、资产处置、固定资产投资、绩效考评（评价）的情况，对本期或者下期财务状况发生重大影响的事项，以及需要说明的其他事项。不同行业在基本要素基础上，略有不同。如广播电视事业单位财务情况说明书还需要说明事业发展情况、社会效益各项指标完成情况。文物事业单位增加了文物藏品及其变动情况说明，包括文物藏品的总量及等级分布、变动情况及原因、金额、数量及变动情况等。

㈡开展财务分析

新制度规定，事业单位应当定期开展财务分析，事业单位财务分析内容包括预算编制与执行、资产使用、收入支出状况等。广播电视财务分析还涉及定员定额等情况。

财务分析指标体系包括财务指标和业务指标两类。为进一步提高行业事业单位财务分析能力和水平，结合各行业事业发展和改革的实际情况，新制度修订了部分财务指标和业务指标。并指出可以根据本单位的业务特点增加财务分析指标。

行业事业单位的基本财务指标包括4项：预算收入和支出完成率、人员支出与公用支出分别占事业支出的比率、人均基本支出、资产负债率等。但不同行业的事业单位财务指标会根据行业特点有所增加。如文化事业单位财务指标还增加了经费自给率、财政拨款收入、事业收入和经营收入分别占总收入的比率，事业收入比上年增长率等指标。广播电视事业单位财务指标还增加了总资产增长率、固定资产利用率、事业收入与经营收入分别占总收入的比率、事业收入和经营收入增长率、频率（频道）收入成本比率、每分钟节目（栏目）制作成本等指标。

不同行业事业单位的业务指标也各不相同。如文物事业单位业务指标包括文物藏品数、文物藏品展出率、文物藏品完好率、基本陈列数、举办展览数、参观人次等。文化事业单位业务指标包括演出场次，观众人次，公共图书馆总藏量，公共图书馆本年度新增藏量，组织公益性活动次数，数字资源建设总量，公共文化服务设施免费开放接待人次等。广播电视事业单位业务指标包括：广播电视节目播出时间（小时／年）、广播电视节目自办率、广播电视节目首播率、发射机千瓦小时费用、发射机千瓦小时电费、发射机停播率等。

 八、切实加强财务监督

新制度加强了财务监督，建立健全事业单位财务监督制度。制度规定了财务监督的主要内容，包括对预算管理、收入管理、支出管理、结转和结余管理、专用基金管理、资产管理、负债管理等的监督。如《科学事业单位财务制度》指出，财务监督的主要内容包括预算编制、财务报告的科学性、真实性、完整性和预算执行的有效性、均衡性；各项收入、支出的合法性、合规性；科研项目资金的管理、使用情况和内部成本费用核算的合规性；结转和结余资金、专用基金分配使用的合规性；资产管理的规范性和有效性；负债的合规性和风险性。

此外，新制度要求对事业单位财务运行的全过程实施监督，明确了财务监督机制，实行事前监督、事中监督、事后监督相结合，日常监督与专项监督相结合。要求单位应当建立健全内部控制制度、经济责任制度、财务信息披露制度等监督制度，并依法接受财务主管部门和财政、审计部门的监督。《科学事业单位财务制度》还强调科学事业单位要依法公开财务信息。

作者单位：上海市委宣传部审计室